生物安全和總體國家安全的本地立法

—從新型冠狀病毒疫情談起

3.4.2.4補充國家安全欠缺的領域

如上所述，在實體法層面，相比之下，澳門《維護國家安全法》僅起着單行刑法的作用，至於其他解決非犯罪層面的國家安全問題尚欠足夠規範，為此需結合今天澳門與國家和國際形勢之實況，時刻思考當中澳門尚欠缺的內容和應實施的配合措施，尤其參考國家關於國家安全的立法、本澳和國內外現況，可考慮透過一法規明文對居民、文化、社會和政治、經濟、科技、生態、資源和填海開發、食物、生物、網絡與資訊安全等非傳統國家安全領域，列入本地國家安全立法的調整對象，考慮統一專門作出保護或原則性規定，且作為日後倘有其他補充立法的基礎，內容初步列舉如下：

3.4.2.4.1人民安全（居民安全）

澳門特別行政區維護和發展居民的根本利益，依法保護居民和其他人士安全，創造良好生存發展條件和安定工作生活環境，保障其生命財產安全和其他合法權益。

3.4.2.4.2社會和政治安全

健全化解社會矛盾的體制機制，健全公共安全體系和加快完善《民防綱要法》法案的立法，積極反恐和反分裂活動，預防和化解社會矛盾，妥善處置公共衛生、公共安全和重大災害等影響國家安全和社會穩定的突發事件，完善多元解決糾紛機制，注重社會各階層的利益和青少年的培育，促進社會和諧、向上流動和均衡參與。

3.4.2.4.3經濟安全

澳門特別行政區應利用“一國兩制”的優勢，維護和支持發展多元經濟和區域合作，減低過份依賴博彩的單一經濟安全風險，健全預防和化解經濟安全風險的制度機制，重點防控金融風險，堅決打擊違法違規經濟活動，加強薄弱環節監管制度建設。

澳門特別行政區積極參與粵港澳大灣區和“一帶一路”建設和合作，進一步拓展與葡語系國家和東盟國家的市場，共建粵港澳大灣區金融監管協調溝通機制，加強跨境金融機構監管和資金流動監測分析合作。完善國內外反洗錢工作、反恐怖融資、反逃稅監管合作和信息交流機制。

3.4.2.4.4文化安全

澳門特別行政區繼承和弘揚中華民族優秀傳統文化，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，增強文化軟實力和競爭力。

3.4.2.4.5科技安全

澳門特別行政區加強自主創新能力和高新技術的建設和合作，加強知識產權的運用、保護和科技保密能力建設，保障重大技術和工程的安全。

3.4.2.4.6生態安全

澳門特別行政區建立和完善生態環境保護制度體系，加大生態建設和環境保護力度，劃定生態保護紅線，強化生態風險的預警和防控，妥善處置突發環境事件，保障人民賴以生存發展的大氣、水、土壤等自然環境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發展，可增加綠植及組織相關的科普活動，加大與大灣區各城市的生態合作，建立生態環境優美和宜居宜業宜遊的世界旅遊休閒中心。

3.4.2.4.7海洋開發和資源安全

澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬國家所有且是國家重要的資源，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發。

澳門特別行政區應合理利用和保護資源能源，完善資源能源運輸通道建設和安全保護措施，加強資源能源合作，全面提升應急保障能力，保障經濟社會發展所需的資源能源持續、可靠和有效供給。

澳門特別行政區加強合作和監管，發展海上旅遊和海洋經濟。

3.4.2.4.8食品安全

澳門特別行政區健全食品安全保障體系，完善食品安全的監督管理，食品安全風險的預防、控制及應對措施、食品安全事故的處理機制，以及食品流通和供應體系，以保障公眾的身體健康以及食品的品質和供應。

3.4.2.4.9網絡與資訊安全

澳門特別行政區建設網絡與資訊安全保障體系，提升網絡與資訊安全保護能力，加強網絡和資訊技術的創新研究和開發應用，實現網絡和資訊核心技術、關鍵基礎設施和重要領域資訊系統及資料的安全可控；加強網絡管理，防範、制止和依法懲治網絡攻擊、網絡入侵、網絡竊密、散佈違法有害資訊等網絡違法犯罪行為，維護國家網絡空間主權、安全和發展利益。

澳門特別行政區健全國家安全危機的資訊報告和發佈機制，就打擊恐怖主義和危害國家安全的活動，應依法開展情報的搜集和交換等工作，負責搜集國家安全的情報資訊的機關和人員應依法搜集和保密。各有關部門在履行職責過程中，對於獲取的涉及國家安全的有關資訊應當及時上報。開展情報資訊工作，應當充分運用現代科學技術手段，加強對情報資訊的鑒別、篩選、綜合和研判分析。最後，為配合《網絡安全法》的實施，有必要加快修改完善第11/2009號法律《打擊電腦犯罪法》。

3.4.2.4.10生物安全

在二○一九年十月廿一日召開的十三屆全國人大常委會第十四次會議上，全國人大環境與資源保護委員會已正式提請審議《生物安全法（草案）》。針對我國法律對前一時期發生的生物技術謬用等行為和事件，缺乏相應處罰規定的問題，草案明確了相應的責任及處罰。草案共七章共七十五條，範圍分為八大類：一是防控重大新發突發傳染病、動植物疫情；二是研究、開發、應用生物技術；三是保障實驗室生物安全；四是保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全；五是防範外來物種入侵與保護生物多樣性；六是應對微生物耐藥；七是防範生物恐怖襲擊；八是防禦生物武器威脅。此外，在制度設置上，草案建立了通用的制度體系，如監測預警體系、標準體系、名錄清單管理體系、信息共享體系、風險評估體系、應急體系、決策技術諮詢體系等，並明確了海關監管制度和措施等。草案還設專章規定了生物安全能力建設，主要體現為通過加大經費投入、基礎設施建設、人才培養，鼓勵和扶持自主研發創新、科技產業發展等途徑對生物安全工作給予財政資金支持和政策扶持等。在法律責任部分，草案還規定了對國家公職人員不作為或者不依法作為行為的處罰規定（參見全國人大網頁）。

二○二○年二月十四日中共中央總書記習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議並對此發表了重要講話。他強調，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務。既要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰，更要放眼長遠，總結經驗、汲取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。

習近平在講話中尤其指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。

習主席並強調，要強化公共衛生法治保障，全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設，認真評估《傳染病防治法》、《野生動物保護法》等法律法規的修改完善。要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。要盡快推動出台《生物安全法》，加快構建國家生物安全法律制度保障體系。

有見及此，本地區無論從總體國家安全觀或上述有關是次疫情的治理啟示上，除了檢視現有在本地區生效《生物多樣性公約》、《禁止細菌（生物）及毒素武器的發展、生產及儲存以及銷毀這類武器的公約》、《國際遺傳工程和生物技術中心章程》及《〈國際遺傳工程和生物技術中心章程〉關於中心所在地的議定書》、《傳染病防治法》、《動物保護法》、《訂定禁止取得、飼養、繁殖或進口若干品種的犬隻及動物》、《衛生檢疫及植物檢疫》、《食品安全法》、《預防及遏止恐怖主義犯罪》、《對外貿易法》和第245/2014號行政長官批示核准《澳門特別行政區植物檢疫性有害生物列表》等涉及生物安全、生物武器和科學應用（製造生物製劑）等相關法規外，澳門特別行政區有必要前瞻性地借鑒《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》、我國有關生物安全的立法和規劃，以及結合本地實況不斷完善本地立法，並將生物安全列入總體國家安全的本地立法規劃內。

4.小 結

綜上，雖然特區在應對疫情上政策措施立竿見影。然而，不應滿足於現狀，相反我們是時候在制度層面作更深入的思考，例如對於是次疫情所發生一系列受公眾關注或非議的社會事件，例如就生物安全、隱瞞病史、轉售政府限購計劃的口罩、借機變更商品價格的行為等均應受嚴格規範約束或作制度上完善，為此，特區有必要啟動就《傳染病防治法》和相關法規的檢討工作，進一步強化公共衛生法治保障。

國家安全的本地立法工作應當堅持總體國家安全觀，結合本地和國內外現況，居安思危，立法構建包括人民（居民）、政治、社會、經濟、文化、生態、海洋開發、資源、食品、生物、網絡與資訊等安全之總體國家安全體系，以及必要時透過補充法規規範欠缺適當保護領域的國家安全。

將生物安全上升為國家安全後，相應的變化更有其重要意義，包括但不限於：

（1）生物安全可以更明確地被納入國家安全監管領域，並納入統一協調機構，即澳門特別行政區維護國家安全委員會。該委員會是協助行政長官就澳門特區維護國家安全事務進行決策並負責執行統籌工作的機關。特區有必要前瞻性地借鑒《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》、我國有關生物安全的立法和規劃，以及結合本地實況不斷補充完善本地立法，並將生物安全列入總體國家安全的本地立法規劃內。這有助於今後特區進一步完善維護國家安全法律制度的配套和相應應急預案機制，以便更有效地維護國家安全和各項安全措施能在本地有效且統一地落實，有利於防範生物恐怖襲擊和傳染病傳播。

（2）加快有關生物安全和其他相關安全的法規，包括《動物防疫法》法案、《民防綱要法》法案的立法進度，以及進一步完善《傳染病防治法》及公共衛生領域相關法律法規等。

（3）相關安全領域的科研和扶持政策可以更有針對性，尤其政府可加大對傳染病防治和公共衛生等領域的支持力度。

（4）便於在社區通過多種形式開展包括生物安全在內的總體國家安全觀宣傳教育活動，以及將總體國家安全觀教育倡導納入本澳教育培訓，並藉活動和課程推廣國家觀念、中國歷史、國家安全、憲法、“一國兩制”、澳門基本法、個人衛生和傳染病防治、守法意識、中華文化等，以培養居民的國家安全意識和成為愛國愛澳的良好公民等。

（三 · 完）

李煥江 （廣東省粵港澳合作促進會法律專業委員會澳門主任）