為甚麼說澳門特區的政治體制是行政主導而非三權分立 （上）

特別行政區政治體制的主要特點是甚麼？是行政主導還是三權分立？這是一個涉及對基本法和特別行政區憲制地位準確理解的重要問題，對此我們必須嚴肅對待，正本清源。

基本法立法原意

對於這一問題，中央領導人早有過專門的論述，鄧小平先生在一九八七年四月十六日會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時就曾指出：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判定是否民主，恐怕不適宜。我們一定要切合實際，要根據自己的特點來決定自己的制度和管理方式。”習近平主席在二○一九年十二月十九日會見澳門特區行政、立法、司法機關負責人時也曾指出：“必須始終堅持、堅決維護基本法確立的特別行政區以行政長官為核心的行政主導體制。這個體制好就好在既能有效發揚民主又能避免內耗，行政、立法、司法機關既各司其職又相互協同，大家心往一處想，勁往一處使，共同朝着建設澳門美好家園的目標努力奮鬥，共同推動‘一國兩制’實踐行穩致遠。”由此我們可以看出，不搞“三權分立”而實行“行政主導”是基本法起草委員會在起草基本法關於特區政治體制有關規定時的一個重要指導思想，也就是基本法的立法原意。

堅持三權分立論者的主要理據在於，港澳兩部基本法第二條均明文規定，全國人大授權特區依照基本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；基本法也分別設立了行政、立法和司法機關來分別行使行政管理權、立法權和司法權；基本法還明確了行政、立法、司法之間存在互相制約的關係。在此情況下，既然基本法將特區的高度自治權分為三種權力，分別設立了三種不同的公權力機關，也規定了三種公權力機關之間存在互相制約的關係，那為甚麼卻說特區不實行三權分立的政治體制？

混淆兩分立概念

這種觀點實際上混淆了“權力分立”原則與“三權分立”政治體制的概念。

權力分立是一項原則，稱為“權力分立原則”，是指為了方便對國家的管理，同時也為了防止國家權力的濫用，將國家權力分為行政權、立法權、司法權等不同性質的權力，分別設立不同的公權力機關行使這些權力，並規定不同的權力之間存在分工與制約關係的一項原則。這一原則在許多國家均得到尊重和承認。而三權分立的政治體制則是一種具體的、具有特定含義的政治體制。根據分權理論的集大成者法國的孟德斯鳩在其代表作《論法的精神》中的論述，國家權力可以分為三種，即行政權、立法權和司法權，這三種權力必須由不同的三部分人分別掌握；在國家權力分立的基礎上，三種權力之間還必須相互制衡，以權力制約權力，通過國家權力之間的對抗和摩擦，達到權力體系平衡的狀態。也就是說，根據孟德斯鳩的觀點，三權分立的政治體制追求的是在權力分立、制約的基礎上，最終達至權力之間的平衡，不希望哪一種權力過於突出而影響到整個權力體系的平衡。

特區非主權國家

由此我們可以看出，不能簡單地認為只要行政、立法、司法機關分別設立，相互間存在制約關係，就一定是實行三權分立的政治體制。如果這樣理解的話，那幾乎全世界都是實行三權分立的政治體制了。但實際的情況並非如此，世界上許多國家雖然都奉行權力分立的原則，但其政治體制卻具有各自不同的特點，並非都實行三權分立的政治體制。比如英國實行議會制、美國實行總統制、法國實行半總統半議會制、瑞士實行委員會制，而我國則實行人民代表大會制，各個國家的政治體制都具有自己的特點，與孟德斯鳩理想中三權分立的政治體制都不盡相同。更何況，特別行政區並非一個主權國家或獨立的政治實體，而是我國的一個地方行政區域。地方行政區域的法律地位，決定了在特區的行政、立法、司法三權之上還存在中央的權力，這就使得特別行政區的政治體制與通常建立在主權國家完整權力形態基礎上的三權分立政治體制更是相去甚遠，不可同日而語。

綜上所述，筆者認為特區並不實行三權分立的政治體制。但並不是要否定權力分立的原則，實際上特區的政治體制同樣也是建立在權力分立原則的基礎上的，試問如果沒有權力的分立，又何來以其中一種權力為主導呢？因此我們強調特區不實行三權分立的政治體制並不是要否定特區行政、立法和司法機關的分立設置，也不是要否定立法和司法機關對行政長官和特區政府的制約和監督，更不是要使行政權獨大而維護所謂的“行政霸道”，我們只是想指出，特區的政治體制與三權分立的政治體制並不相同，基本法在規定特區的政治體制時，並不追求三種權力之間的完全平衡，而是有意使行政長官在政治體制中佔據主導和核心的地位，使行政長官及其領導的特區政府的權力較之立法機關和司法機關的權力更為突出和主動，也就是蕭蔚云教授所說的“在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位要高，行政長官的職權廣泛而且要大，在政治體制中有較大的決策權，行政長官在特別行政區的政治生活中起主要作用”。也正是基於這一特點，我們才將特區的政治體制概括為行政主導的政治體制。

（註：小標題為編者所加）

澳門大學法學院高級導師、憲法與基本法研究中心研究員

江 華