新增條款是居留法律制度的應有之義 (上)
過往解釋皆有缺陷
眾所周知，《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》法案目前正在立法會接受細則性審議。據悉，特區政府早前向立法會提交了該法案的調整文本，其中新增了一款規定，即臨時居留許可持有人如頻繁及有規律來澳門就學、從事有償職業活動，或從事企業活動，即使沒有留宿本澳，亦可視為在澳門“通常居住”。此規定一出，一時間引起社會熱議。有意見認為，此新增規定有“動搖本澳既有居留法律制度根基，引入原則性、結構性變更以放寬臨時居留權資格、擴闊外地人取得澳門居民身份證的大門”之嫌，因此建議應就此規定先進行公開諮詢，從長計議。對於這種觀點，筆者不能認同。在筆者看來，此新增條款並不是創造了甚麼新規定，而是透過明晰的法條揭示出了本澳現行居留法律制度的應有之義，應當盡快透過立法程序予以確認。
其實，目前的主要爭議是集中在居留法律制度中的“通常居住”規定。這一規定在最原初的意義上源於澳門基本法第廿四條。按照該條的規定，“通常居住”是按照澳門特區法律取得非永久性居民身份的人士進一步獲取永久性居民身份的其中一個必備條件。在本澳的普通法律層面，第八／一九九九號法律第四條進一步地界定了“通常居住”的內涵；第四／二○○三號法律第九條則豐富了“通常居住”標準在本澳居留法律制度中的功能。根據此二條文的規定，臨時居留許可的持有人只有在澳門特區“通常居住”，其臨時居留許可才能被維持，而“通常居住”具體指的是“合法在澳門居住，並以澳門為常居地”。換言之，根據本澳現行法律的規定，無論一個“技術移民”對澳門多麼有利，或是一個“重大投資移民”對澳門的經濟多元化貢獻多麼大，只要是不在澳門通常居住的，都不能給予其維持臨時居留許可。
那麼，判斷“通常居住”的具體標準是甚麼呢？對此，筆者十分認同終審法院在第一八二／二○二○號案裁判書中所作出的努力，即合議庭一方面指出“通常居住”屬於一項“不確定概念”，確認其存在與否應基於具體的事實情況來作出；另一方面亦為界定“通常居住”給出了框架性的標準，也就是“通常居住”不僅要有“親身出現”在某一地區作單純的“逗留”（即“體素”），而且還要求在逗留時具有真正的“成為該地區居民的意圖”（即“心素”），這個意圖可以通過其個人、家庭、社會及經濟日常事務等多個能夠顯示“切實參與及分享”其社會生活的方面予以評估。
套用終審法院合議庭給出的上述框架性標準去審視行政當局及終審法院自身過往對“通常居住”具體標準的解釋，其實就能發現過往的解釋是存在偏頗性的。整理來看，過往對“通常居住”的解讀可以分為兩個階段：
第一階段是在二○一八年七月廉政公署發佈《關於貿促局審批重大投資移民和技術移民的調查報告》（下簡稱“廉署報告”）之前，當時行政當局對“通常居住”的解釋是凡持有澳門居民身份證的人士均視為在澳門通常居住、無需審查其實際留澳時間。這一解釋的缺陷是顯見的，正如廉署報告中所指出的：“如果臨時居留許可持有人能夠身處外地為澳門企業工作，則普通的工作聘用已經可以達到目標，無必要給予澳門的臨時居留。臨時居留許可持有人長期不在澳門，有違吸引專業管理及技術人員促進澳門經濟及社會發展的立法原意。”換言之，一個臨時居留許可持有人應當要具備“親身逗留澳門”的體素及“意圖成為澳門居民的心素”。
於是，行政當局對“通常居住”的解釋便進入了第二階段，在這一階段，行政當局及終審法院實際上分別給“通常居住”施加了一項具體標準：其中，行政當局認為“通常居住”要求自“居留許可”生效日起計的每一周年裡，利害關係人是否以本澳為生活中心，並在澳居留不少於一百八十三天，且每次離澳連續不超過半年；而終審法院在第一八二／二○二○號案裁判書中則更進一步認為來澳門只是為了工作，儘管每周來澳多次，而且在工作所必需的時間內於此逗留，但沒有在澳門“安家”的，不屬於在澳門“通常居住”，理由是那個人“總是想要回家，即返回奠定其個人、家庭及社會生活基礎，作為其最為重要的生活及生存聯繫之固定核心的地方，那個地方不是澳門，而是在相鄰的城市珠海。”
在筆者看來，這一階段的兩項具體標準依然是存在較大的缺陷，按照公法理論，在任何行政許可的審批程序中，執法機關與司法機關在適用法律時，無權透過解釋法律來給申請人增設實際的法律義務。根據第四／二○○三號法律第九條的規定，“通常居住”確實是一項維持臨時居留許可的必要條件，但是，根據第八／一九九九號法律第四條的規定，“通常居留”的要求僅僅包括：一、“合法在澳門居住”，也即以澳門居民身份在澳門居住；二、“以澳門為常居地”。至於“每年在澳居留不少於一百八十三天”及“在澳門安家”，皆不是“以澳門為常居地”的必然要求。譬如很多本澳的運動員，為了給澳門爭光，長期外出訓練，難道他們就不以澳門為常居地了？再譬如很多本澳居民，他們的事業、親人及生活圈、朋友圈都在澳門，只是基於生活成本與居住品質的考量，暫時選擇在鄰近地區安家，難道他們就不以澳門為常居地了？很顯然，所謂“每年在澳居留不少於一百八十三天”及“在澳門安家”的要求顯然是對“通常居住”的過度解讀，不能成立。
澳門科技大學法學院助理教授 周 挺
