後疫情時代思考系列
讓深合區協同立法成為世界讀懂中國的典範
前 言
近日，《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（簡稱：《條例》）經廣東省人大常委會審議通過，自二○二三年三月一日起施行。該《條例》說明了橫琴粵澳深度合作區（簡稱：深合區）的協同立法不僅可以用足用好珠海經濟特區立法權，而且還可以立足廣東省事權，最大限度放權賦能的特徵。事實上，筆者在二○二一年有幸參與《條例》部分起草修訂工作，深刻感受到深合區協同立法的創新之處，對讓世界讀懂中國具有劃時代的意義。有別於內地單一制體制內協同立法的區域，深合區的協同立法是在“一國兩制”體制下進行的。兩者的主要區別在於，前者是跨行政的協同立法，由地位一致的省級立法主體分層推進；後者是跨制度的協同立法，由地位不一的省級、市級、特別行政區立法主體複合推進。目前，中國區域協同的立法工作是由黨來領導立法，而深合區的協同立法既要體現黨領導立法的精神，又要尊重基本法的實施效力。隨着深合區持續發展，本文的分析還有很多不成熟之處，請各政府部門、學術機構和社會團體等人士多指導。
深合區協同立法應優先解決域內問題
深合區協同立法需要解決域內和域外的銜接衝突。所謂域內，是指將深合區視作為澳門制度延伸到內地的試驗區，從抽象的角度把澳門和深合區看作為一個整體；所謂域外，是指將深合區視為利用澳門法系協助內地連接國際的突破區，從具體的角度把澳門和深合區看作為關聯個體。從優先性來看，解決域內衝突比解決域外衝突的工作更為迫切，需要通過“小切口”立法，聚焦所要解決的問題。具體而言，域內銜接衝突的問題可歸納為治理制度不協調、營商制度不協調、公共制度不協調。治理制度不協調表現在澳門和深合區的治理模式之間的差別，即澳門的治理模式是“政府——社團”，而深合區的治理模式則是“管委會——公司”。營商制度不協調表現在澳門和深合區的發展模式之間的差別，即澳門的發展模式是以中小型企業推動為主，而深合區的發展模式則是以國央型企業推動為主。公共制度不協調表現為在澳門和深合區的生活模式之間的差別，即澳門的生活模式是以福利型社會保障制度作兜底，而深合區的生活模式是以保險型社會保障制度作兜底。針對以上問題，需要對協同立法的目標進行分類研究。
深合區協同立法目標應是落實示範作用
深合區協同立法的目標應是落實政治示範、經濟示範和社會示範，其方式為通過經濟示範和社會示範促進政治示範。所謂政治示範，是指貫徹“一個國家，兩種制度”，其表現形式是實現治理秩序和維護國家安全；現時相關立法事項由澳門主導起草，其立法特徵是重視公眾諮詢，實踐內容是解決跨境問題。所謂經濟示範，是指促進澳門經濟適度多元化，其表現形式是發展科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業和現代金融產業；現時相關立法事項由深合區主導起草，其立法特徵是聯合統籌決策，實踐內容是解決營商問題。所謂社會示範，是指構建澳門居民生活新家園，其表現形式是對接社會保障制度和人才引進制度；現時相關立法事項由珠海主導起草，其立法特徵是直接變通適用，實踐內容是解決民生問題。以上三個示範的作用帶來的思考是，澳門應如何協同深合區立法？中央可以下放多少事權給深合區？珠海人大、廣東人大和全國人大應如何行使立法權力？有關研究可以從中國內地制度、美國制度和歐盟制度的視野進行比較，來探討不同立法主體的關係，以進一步分析深合區協同立法的模式選擇。
深合區協同立法需要思考的辯證關係
深合區協同立法需要思考的辯證關係有三個層次。首先，深合區的協同立法需要思考地方立法權力和清單申請權力的辯證關係。地方立法權力由全國人大授予，清單申請權力由國務院及其部門授予。從法律效力來看，由全國人大授予地方立法的法律效力理應高於國務院及其部門授予清單申請的法律效力。從法律效率來看，國務院及其部門授予清單申請的法律效率理應高於由全國人大授予地方立法的法律效率。清單申請是以批量授權的方式按程序報批後推進實施，起到先行先試的作用。在先行先試的過程中，若需要突破現行法律法規，則需要發揮地方立法的作用。其次，深合區的協同立法需要思考中央立法與地方立法的辯證關係。中央立法是指全國人大及其常委會立法、國務院及其部門立法，地方立法是指一般地方立法、經濟特區和特別行政區立法。從法律效力來看，中央立法的法律效力高於地方立法的法律效力。從法律效率來看，地方立法的法律效率高於中央立法法律效率。在深合區的協同立法過程中，可分層分類推進。最後，深合區的協同立法需要思考黨委領導與人大主導的辯證關係。黨委領導是建設社會主義法治國家的根本保障，人大主導是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的核心方式。《憲法》明確表示，在長期的革命、建設、改革過程中，中國已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的愛國統一戰線。把黨的領導貫穿深合區開發建設全過程，正確把握黨與法的關係，是落實新時代黨的建設總要求。
建言與結語
從實踐來看，深合區協同立法可選擇的方式：（1）在深合區以適用內地法律為原則，在商事法律中給予澳門主體（自然人或企業）特殊待遇；（2）在深合區以適用澳門法律為原則，除非當事人選擇適用中國內地法律；（3）在尋找內地與澳門的民商事法律共同點的基礎上，在中國《憲法》與法律制度的框架內進行法制創新和粵澳協同立法，利用珠海經濟特區立法權和全國人大授權立法制定地方條例，並僅適用於深合區。
從規劃來看，深合區協同立法創新機制需用通過分層並軌推進，其中包括自上而下設計頂層機制和自下而上解決具體問題。自上而下設計頂層機制是由中央權力機關和廣東權力機關推進，即中央權力機關的工作應以授權事項為準則，廣東權力機關的工作應以引領事項為準則；自下而上解決具體問題是由珠海權力機關推進和澳門權力機關推進，即珠海權力機關的工作應以專題事項為準則，澳門權力機關應以管轄事項為準則。
展望未來，深合區協同立法聚焦點應從解決域內衝突逐漸轉向解決域外衝突。例如，隨着我國簽署了《區域全面經濟夥伴協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP），在不影響國家安全的前提下，可以通過深合區作為試點，允許數據自由跨境流動、原則上不要求計算設備本地化作為在境內開展業務的條件等，為我國在數字經濟治理國際規則方面的重要探索作有益嘗試，並為未來推動RCEP發展而涉及相關議題的爭端解決機制提供借鑒。
博士智庫秘書長 伍芷蕾
