以澳門為例：

城市建設發展須守住旅遊功能底線

一個城市因自身的條件不同，因而對於一個國家或地區所發揮的作用也有所不同，就是我們所講的“城市功能”。城市功能由各種功能有機結合而構成一個整體功能（即系統）。在大系統的管領和約束下，各種功能（子系統）進行內部協調、配合，共同發揮作用，推動城市的發展和進步。旅遊功能是城市經濟功能裡的一個子系統，是當前一個城市現代化不可或缺的一個功能，幾乎是每個城市都具有的功能，具有普遍性和共同性。但是，基於每個城市的主客觀條件及經濟社會發展的定位不同，因而決定了旅遊功能在不同城市發展中的地位和重要性也出現各異。下面我們將從城市功能的概念、特徵及分類切入，展開探討旅遊功能在澳門城市建設發展中的重要性及意義。

一、城市功能的概述

（一）城市功能的定義

城市功能亦稱“城市職能”，英文為“City Function”。通常理解為城市在國家和地區範圍內的社會經濟生活中所能發揮的作用。一個綜合性的大中城市一般具有行政、經濟、文化、交通等多方面的功能。在經濟功能中，按作用（功能）發生的領域不同，又再分為生產功能、流通功能和旅遊功能等。

（二）城市功能的特徵及分類

1.城市功能的特徵

根據城市功能的定義，可歸納出城市功能具有多種特徵：整體性、結構性、層次性及開放性。這裡，主要關注的是“城市功能的整體性”。所謂的“整體性”，是指城市功能是各種功能相互聯繫、相互作用而形成的有機結合的整體，而不是各種功能的簡單相加。例如，經濟功能與文化功能、政治功能之間是存在着相互聯繫、相互作用的，並非各自獨立，互不關聯。因為經濟是基礎，政治、文化為上層建築，它們之間是相互依存的關係，前者決定後兩者，沒有前者就沒有後兩者。換個角度理解，我們可以視城市的整體性功能視為一個系統，它是由各種功能的子系統有機組成的。因此，它們之間是整體與部分的關係，子系統之間則是協調、配合的關係。以城市旅遊功能為例，旅遊功能僅是一個城市整體性功能中的經濟分功能（子系統）中的細分功能。因此，目前城市的生存與發展絕不可能沒有旅遊功能，否則，此類城市的功能是殘缺不全的，尤其是澳門，要建設世界旅遊休閒中心，沒有旅遊功能是不可想像的。

2.城市功能的分類

下面，我們再來談談城市功能的分類。根據特定的標準，可把城市功能分為共同功能、特殊功能、綜合功能及主導功能等四種類型。在此，我們主要談一下“共同功能”和“特殊功能”。首先是“共同功能”，即指所有城市都具備的功能，表明城市功能的共性，例如旅遊功能，它幾乎是當代任何一城市都具備的城市功能。其次是“特殊功能”，即指是為某一個城市或某類城市所特有的功能，表明的是城市的個性，區分的是城市之間的界限，決定着某一個或某一類城市的性質和在一定時期的發展方向。如外貿進出功能、交通樞紐功能、旅遊中心功能。

二、旅遊功能是澳門建設世界旅遊休閒中心不可或缺的城市功能

建設世界旅遊休閒中心是國家對澳門作出的戰略定位，因此，澳門未來的經濟社會發展必須圍繞此定位，瞄準此目標，不可偏離。為建設世界旅遊休閒中心，必須突出和強化澳門城市的旅遊功能。要做到這一點，政府在編制城市的發展規劃以及制定土地使用和利用政策時，應當關注及有規劃地保留可用於建造旅遊設施的土地，依法保護已被評定的文化遺產的不動產及其緩衝區，比如“澳門歷史城區”及其緩衝區，以及科學地劃定及嚴格執行全部保留地及不可都市化的土地的法律規定，從而有效地保護大自然及生態環境，例如路氹城濕地公園。只有這樣，才能為建設世界旅遊休閒中心確保旅遊功能的存續和發展，禁止隨意地削弱或減少，否則有違建設世界旅遊休閒中心的初心。

三、現行的配套法律為旅遊功能的確立及存續提供法律保障

截至目前，澳門有關土地合理使用和利用、城市規劃及旅遊資源保護的配套法律主要有第10/2013號法律《土地法》、第12/2013號法律《城市規劃法》、第11/2013號法律《文化遺產保護法》。下面，扼要介紹各法的內容：

（一）《土地法》

1.確立國有土地管理的原則

《土地法》對國有土地的管理尤其是在使用及利用方面確立了一系列原則，並要求嚴格遵守，例如可持續發展原則、保護原則（第1條）。

2.設立國有土地管理的分類

本法把國有土地設立保留地，再把保留地分別設立全部保留地和部分保留地兩種類型（第13條、第14條）。全部保留地設立的主要目的在於保護大自然，且不容許在該等土地作任何使用或佔用，但涉及其養護又或為科學目的或其他公共利益而開墾者，不在此限（第14條）。部分保留地設立目的是僅准許以不抵觸其設立時擬達到的公用目的之方式使用或佔用（第14條）。據此，為建造旅遊用途的設施可利用本法及城市規劃法設立部分保留地中，規劃及保留給建造旅遊用途的設施使用（第15條）。

（二）城市規劃法

1.確立城市規劃的法律與明確其制定的目的

《城市規劃法》確立了城市規劃的法律制度，明確制定的目的旨在透過五個方面在謀求公共利益，以提高居民生活質素，其中包括促進保護屬文化遺產的被評定的不動產；促進保育大自然和維護環境平衡（第3條）。

2.確立制訂城市規劃須遵循的十項原則

為科學、合理地制訂城市規劃，本法確立了十項原則，比如可持續發展原則和保護環境原則，為城市的旅遊功能的存續和發展提供物質資源條件（第4條）。

3.對城市規劃作分類並明確它們之間的關係

本法把城市規劃劃分“總體規劃”及“詳細規劃”，並明確它們之間的關係。總體規劃統領及約束詳細規劃，詳細規劃受總體規劃指導（第5條）。

4.確立總體規劃的目的

本法確立總體規劃的八個目的，其中“遵從規範保護屬文化遺產的被評定的不動產的法例規定，列出保護屬文化遺產的被評定的不動產的指引性原則”和“制定關於保護和維護環境、大自然、生態平衡、環境可持續性的指引性原則”，為保護旅遊資源提供法律保障（第六條）。從某種意義上講也是為確保城市旅遊功能的存續及發展。

5.對都市性地區作分類並明確分類的目的

本法規定的城市總體規劃把“都市性地區”劃分為“可都市化地區”和“不可都市化的地區”。“不可都市化地區”劃分的目的是考慮到具自然資源以及具景觀、考古、歷史或文化價值而在一般情況下不可進行都市化的地區，但並不影響可用作興建公共建築物或具公共利益的建築物（第2條）。這樣劃分有利於對旅遊資源的有效保護，以維持和保護城市的旅遊功能。

6.對本澳的城市功能設立八個功能區域

本法結合城市發展的實際需要以及城市發展所需的各類功能，劃設了不同種類土地用途，確立了八類功能區域，如旅遊娛樂區、生態保護區、居住區等（第32條）。劃設城市功能區域為規劃、強化城市的旅遊功能提供物質條件和法律保障。

（三）《文化遺產保護法》

1.明確《土地法》及《城市規劃法》在立法上的分工

《文化遺產保護法》明確與上述兩部法律在立法上的不同分工，以及規範的對象，也明確負責執行三部法律及處罰違法者的責任主體。同時，強調三法之間須互相配合、協調。在法定職責範圍內，各司其職，各負其責，使法律獲得全面的貫徹落實。

2.立法的主要目的在於評定、保護文化遺產

作為一部專門法律，為評定及保護澳門的文化遺產提供法律依據及法律保障，也為特區政府制定城市規劃及制定土地使用和利用的政策提供法律依據及技術指導。因此，本法是保護澳門文化旅遊資源最全面、最到位的法律，為有效保護旅遊資源提供可操作性的法律工具。

四、大灣區的城市旅遊功能的共同性和特殊性為大灣區的區域旅遊合作創造條件

根據上文對城市功能的四種類型的討論，我們了解到城市功能具有共同性，也具有特殊性。前者意味着不同城市在功能上的共性；後者則意味着一個城市在功能上區別於其他城市的個性，它決定着一個城市在不同的歷史發展時期在文化底蘊、經濟發展水平、社會進步及文明程度、交通狀況、產業結構等不同要素（功能）存在性質上的差異，因而出現不同的發展方向。

作為組成一個城市功能的各種功能（子系統）的下位功能（子子系統）的旅遊功能也同樣存在着共同性和特殊性。可以這樣理解，旅遊功能是每一個大灣區城市都具有的經濟功能中的子功能，這是大灣區每一個城市在旅遊功能上的共同性。然而，由於9+2城市在旅遊產業發展的水平、發展的深廣度、產業的成熟程度、旅遊資源的開發和利用等方面皆存在水平不一的情況，因而也造成旅遊功能的差異性即特殊性。旅遊功能的共同性和特殊性正是大灣區9+2城市進行旅遊合作、推行“一程多站”的前提條件。若沒有城市旅遊功能的共同性，大灣區城市之間就沒有可對接的產業，也就失去產業合作的共同課題和基礎；若沒有城市旅遊功能的特殊性，旅遊產品就沒有差異性和獨特性，也就無法彰顯其新、異、奇的特點，旅遊產品就會失去其吸引力。那麼，大灣區城市之間也就沒有合作的必要性，因為旅遊產品都一樣。

五、結 語

在重視生活質量及產業多元化的當下，城市不論如何發展、如何現代化都不能讓旅遊功能缺位，否則，城市發展的目標將背離廣大居民的期待，發展的結果也不能給居民帶來實質性的利益。

粵港澳大灣區旅遊研究協會會長

澳門文化遺產導遊協會主席

簡萬寧