澳門社會保障基金指數及政策啟示
一、引 言
澳門是個高福利的微型經濟體。根據澳門特區二○二三年《施政報告》，澳門每位長者的養老金每月3,740元（澳門元，下同），加上敬老金和現金分享計劃，平均每月超過5,600元（未包含醫療券等津貼）。但是，澳門的養老金自身收支並不平衡，需要大量政府財政支援和博彩撥款。澳門特區政府刊發的《社會保障基金二○二一年度報告》顯示，二○二一年澳門的社會保障總收入為97.9億元，總支出為57億元，淨收入40.9億元。總收入中，14.8億元（15.1%）為博彩撥款，15.4億元（15.8%）為中央預算執行結餘，46.2億元（47.2%）為投資收入，而社會保障制度供款僅3.9億元（3.9%）；總支出中，53.7億元（94.2%）為社會保障制度之給付和社會輔助支出。可見，澳門社會保障制度本身產生的收入遠不能負擔其支出，社會保障對公共財政具有很高的依賴性。
二○一九年，社會保障總收入中博彩撥款佔比曾高達36%。二○二○年開始的新冠疫情使澳門經濟遭受重創，澳門統計暨普查局的數據顯示，本地實際生產總值下跌54.2%，博彩毛收入和博彩稅收則分別暴跌79.1%和73.6%。在公共財政收入大幅下滑的同時，為了應對疫情，公共開支大幅增加，導致近年公共財政結餘大幅下降，二○一九至二○二二年澳門的公共財政結餘分別為560.45億、55.4億、56.6億和69.9億元。在此背景下，澳門社會保障基金中的博彩撥款驟降，二○二○年就下降了74.4%，此後保持在較低水平，導致社會保障基金總收入大幅下降。雖然三年疫情已結束，但疫情的影響將持續，全球經濟持續低迷，世界正面臨百年未有之大變局，澳門未來博彩業發展也面臨更激烈的競爭，博彩業這一社會保障基金重要來源的未來亦未可知。因此，未來澳門的經濟發展和公共財政收入將面臨壓力，如何實現社會保障基金的可持續發展成為具有挑戰性的難題。
為解決社會保障基金不足問題，澳門已經建立了非強制性中央公積金制度，對現行的社會保障制度作出補充，但截至二○二一年底，參與公積金共同計劃的僱員僅約2.5萬名，雖然另有7.8萬多人參與公積金個人計劃，兩者佔勞動居民的比例為35.3%，可見第二層社會保障基金的覆蓋面還比較低，在未來很長時間內，澳門居民的基本養老及社會保障還將依賴於第一層社會保障制度。
雪上加霜的是，與全球其他國家和地區一樣，澳門特區面臨人口老齡化問題。澳門統計暨普查局數據顯示，二○二二年本澳人口共計57.1萬人，其中65歲及以上老年人口8.9萬人，佔15.7%，老年人口撫養比高達23.1%。預測數據顯示，二○四一年老年人口佔本澳居民的比例將高達24.8%，老年人口撫養比率將達39.5%。養老保障將成為更大的社會負擔。
要未雨綢繆，明確澳門特區養老體系的發展方向和面臨的主要問題，需首先了解澳門社會保障基金現狀，測算當前的社會保障基金水平，通過與全球其他國家和地區對比，發現澳門社會保障基金制度之優勢與不足。在此基礎上提出應對策略，建立優良的社會保障制度，以增加居民福祉、促進澳門公共財政平衡，以及實現社會長期穩定。
二、養老金指數的測算
澳門的社會保障制度覆蓋了養老金、殘疾金、失業津貼、疾病津貼、出生津貼、結婚津貼及喪葬津貼等。養老是社會保障的重中之重，因此談及社會保障基金問題，主要是指養老金問題。當前對養老金問題的探討，一般僅涉及其某一方面，例如長者可獲得哪些養老福利，養老金的可持續性如何，養老金制度存在哪些問題，對養老金體系缺乏整體評價。我們要從整體上評價澳門的社會保障基金體系，需要構建一個綜合指數，構建時參考的是美世CFA協會刊登的《全球養老金指數報告》（後稱《指數報告》）。該報告中構建的養老金指數總分為100分，涵蓋了充足性、可持續性和完整性三個維度，佔比分別為40%、35%和25%。
充足性主要衡量養老體系能夠提供的福利水平，其測量包含了11個方面的21個問題，主要檢驗現有福利水平、養老體系設計、政府對養老體系的支持力度、養老體系內資產是否包含足夠的成長性資產、以及退休人口是否在養老計劃之外有儲蓄、住房自有率等其他影響退休生活水平的因素。
可持續性主要考察經濟體的養老體系是否可以在未來依然能夠提供穩定的社會養老保障水平。該指標由9個方面的15個問題來衡量，主要檢驗養老金計劃對就業人口的覆蓋率、養老資金池中的總資產、國家和地區的人口結構、政府的公共養老金支出、政府的債務水平，以及經濟增長速度和預期經濟狀況等元素。
完整性主要檢驗養老體系的制度建設以及養老基金的運營成本等內容。該指標用12個方面的29個問題來衡量，涵蓋了私人養老計劃相關的法規和監管，參與者利益的保護水平和資訊披露情況，政府治理水平，以及養老金營運成本等內容。
三、澳門養老金指數分析
運用上述評價指標體系，對澳門特區二○二○和二○二一年的社會保障基金系統評價（為與《指數報告》保持一致，測算結果亦稱養老金指數），結果顯示，兩年的總指數得分相同，均為52.6分，但是具體構成不同。三個維度看，期間，充足性指標從46分下降為45.6分，可持續性指標從52.1分下降為50.7分，完整性指標從63.7分上升為66.4分。充足性和可持續性部分的下降反映了疫情對經濟的影響，完整性部分的上升反映了澳門特區政府進一步建設更好養老金體系的行動力。
充足性部分下降主要是由於疫情原因導致家庭負債的增加和本地生產總值的下降。數據顯示，二○二一年四個季度平均家庭負債金額為407億美元，本地生產總值為303億美元，使家庭負債與生產總值比值從二○二○年的1.23上升至1.35。另外在二○二○年前，澳門家庭儲蓄率普遍在其可支配收入的60%左右，經過疫情一年的折磨後，二○二一年的平均儲蓄率僅為36%。
可持續性部分下降主要是因為社會保障基金總資產和私人退休基金總資產的增速慢於本地生產總值。這也反映疫情下參保人數下降，提前支取福利的情況增加，以及投資回報率減少問題。
完整性部分提高主要原因是，從二○二一年起澳門特區要求，退休基金運營實體每年提交的財務報告必須進行專業審計。對私人退休基金運營實體的監督力度和披露要求的加強，提高了居民對養老體系的信任程度。
四、澳門與其他國家和地區養老
金指數比較
《指數報告》在構建養老金指數基礎上，計算了全球部分國家與地區的養老金指數，並進行了排序、分類和對比，分析了不同國家和地區養老金的特點和主要優缺點。以二○二一年為例，養老金指數超過80的國家和地區，被歸為A級，有冰島、荷蘭、丹麥三個國家，該級別養老金體系是“一流、穩健的養老金體系，可提供優厚的福利，可持續性高，且具有較高的完整性”；13個國家和地區的指數為65-80，被歸為B和B+級，該級別“結構合理，具有許多優秀特性，但仍存在有待改進的方面，與A等級體系之間仍有差距”；19個國家和地區的指數為50-65，被歸為C和C+級，其中香港特區為C+，中國內地和台灣地區為C；按照我們的計算結果，澳門特區也應歸為C級，該級別養老金體系“具有一些優秀特性，但也存在需要解決的較大風險和╱或不足。如不改進，其有效性和╱或長期可持續性可能受到質疑”；日本等8個國家和地區的指數為35-50，被歸為D級，其特點是“具有一些可取之處，但也存在需要解決的重大缺陷和╱或疏漏。如不改進，其有效性和可持續性會受到質疑”。
二○二○和二○二一年《指數報告》中分別提供了39個和43個經濟體的養老金指數。將澳門特區養老金指數與同年其他經濟體的養老金指數對比發現，二○二○年澳門在40個養老體系中的總排名為第27位，其中充足性排第33位，可持續性排第19位，完整性排第35位；二○二一年在44個養老體系中排第34位，充足性排第37位，可持續性排第23位，完整性排第31位。此外，二○二○和二○二一年澳門52.6分的養老金總指數，低於總體平均值59.7分和61分。由此可見，與整體的經濟發展狀況和社會福利水平相比，澳門的養老金指數偏低，澳門特區的養老體系還有許多可改進之處。
對二○二一年的結果進行更加細緻的研究發現，澳門目前養老金體系的優勢在於政府建設有健全的社會保障體系，可以及時幫助貧困居民；澳門的居民房屋自有率較高，有一定的抗風險能力；同時退休基金的投資資產中有一定份額的成長性資產。二○二一年澳門特區社會保障基金的投資回報率約為5.02%，高於同期平均年度通脹率1.6%。此外，澳門特區政府不但沒有外債，而且將社會保障支出控制在一個較合理的範圍，大大增加了養老體系的可持續性。澳門金融管理局積極參與監管私人退休基金管理實體，極大地降低了退休金計劃參與人因基金管理實體經營不善或者欺詐行為損失已積累福利的可能性。同時參與人也會定期得到退休金計劃關於累計福利以及費率的說明等資訊，參與人也可以自行上網查詢相關資訊，極大地增強了參與人對退休體系的了解和信心。
當然，各經濟體養老金指數得分會受到人口因素和宏觀經濟因素的影響，例如老年撫養比、總生育率、政府總負債佔本地生產總值比重、人均本地生產總值水平以及通貨膨脹率。這些因素會對養老體系的充足性、可持續性和完整性造成不同的影響。各經濟體為了應對人口老齡化即老年撫養比的上升，一直採取措施增強養老金體系來維持退休人士的福利水平。提高生育率會在未來降低養老金體系壓力，增強養老金體系的可持續性。政府負債佔本地生產總值的比重越高，越有可能導致政府被迫削減社會保障水平，降低養老金保障的可持續性，同時，政府的運行效率也會越低，進而削弱養老體系的保障能力。隨着政府和退休基金效率的提升、經濟的發展和人均本地生產總值的提升，養老體系的福利水平、體系的可持續性都會得到提高。高通貨膨脹率則會在長期降低養老體系的可持續性。
五、建 議
澳門特區養老體系在三個維度存在進一步改進的空間。第一，充足性維度可改善部分主要包括：提升養老金對退休前工資替代率；改善疫情後居民儲蓄率下降、負債率上升的問題；增加激勵就業人口參與退休金的稅收優惠或者推動強制參與退休金計劃；鼓勵退休人士周期性地領取養老金而非一次性全部領取；降低退休人員領取僱主繳納部分退休金的年限要求；為因照顧家庭無法長期穩定工作的就業人士，提供額外養老金積累的福利等。
第二，可持續性維度的改善方向主要在於：增強私人退休金的覆蓋率；增加私人退休基金資金池的規模來應對未來澳門特區人口深度老齡化帶來對公共養老基金的衝擊；此外，在注重資金積累和經濟發展的同時還需要注重環境、社會的治理。
第三，完整性的改善空間主要在於：完善養老金制度的法規制度、養老基金運營的法規制度，特別是審核從業人員資格、基金運營獨立性、運營信息披露、維護養老基金參與人權益的途徑等方面。
具體建議包括：首先，堅持澳門特區政府原定政策，逐步將非強制性央積金轉化為強制性央積金來增加職業退休金的覆蓋率。同時可進一步規範最低提取退休金的年齡，防止累計福利的過早洩露。堅持央積金賬戶與參與人綁定，這樣參與人在不同公司間進行職業轉換時不僅可以方便地轉移過去的累計福利至新公司，在轉換期間還可以繼續滾存以往的累計福利。第二，繼續鼓勵老齡人員、殘疾人士參加工作，使他們進一步積累福利的同時降低領取福利的年限，降低社會保障壓力。第三，出台政策鼓勵更多人參與自願參與型退休金計劃，如央積金的個人賬戶來獲取更多的退休收入。第四，鼓勵沒有其他投資機會的退休人士以固定收入流的方式支取退休金，以便在幫助退休人士更好地管理退休生活的同時降低養老體系的資金壓力。第五，政府監管部門在加強監管的同時細化相關法律法規，更好地規範基金管理實體的行為，例如規範基金管理實體向參與人發送年報的格式以及包含的資訊等。第六，除了通過社會工作局繼續提供現有的對因傷殘或者照顧家庭而無法工作的居民的社會支援外，也通過社會保障基金部門向此類人士的退休金賬戶提供一些額外的支援。這類措施將降低照顧家庭人口的後顧之憂，也許有助於提高生育率。第七，退休基金的投資在維持穩健的同時，逐步提高回報率來增加保障基金的可持續性，同時向環境、社會及治理相關的產業或者投資傾斜，即不僅關心退休基金內資產的可持續性，也關心生活環境的可持續性。最後，維持經濟穩定發展，採取措施提高生育率，以提高養老金體系的充足性、可持續性，以及加強制度建設。
澳門城市大學金融學院
張偉光 薛力菲
婁世艷 劉 璐
