數字政府的頂層設計芻議
眾所周知，澳門特區政府二○二一年度施政報告八大施政任務之一是有序推進公共行政改革。其中，運用大數據、打造數字政府，是特區政府公共行政改革的重頭戲。二○二一年度施政報告明確指出，將以電子政務作為公共行政改革的切入點，推動“數字政府”建設，提高行政效能。由此，數字政府的頂層設計是公共行政改革頂層設計的應然要義。在當前大灣區數字政府發展日新月異的形勢下，澳門需要謀劃好數字政府的頂層設計，才能確保數字政府建設和公共行政改革的有效落實和推進。
澳門數字政府的頂層設計，首先應全面理解數字政府的深刻內涵，其次要充分吸取中國內地地方政府在數字政府建設中的寶貴經驗，最後要結合澳門自身數字政府建設的生態環境，從澳門實際情況出發，聚焦數字政府建設的重點議題。
一、數字政府的核心內涵
數字政府的內涵比傳統相關的電子政府的內涵更加深刻和寬廣。例如，之前的執行資訊系統主要關注的是政府組織內部資訊的集成和利用，電子政務關注的更多的是政府與公民的關係。數字政府則不僅僅關注於政府內部的數據共用共享和業務流程再造，還有包括政府部門間的數據開放和共享，包括政府對公民和企業的服務提供和互動交流，甚至包括公民和企業對政府的監督問責等。
數字政府首先是政府部門間、政府與社會（市民）共建共治的合作型政府。數字時代的來臨意味着社會資源分散性的加強。一般而言，在數字時代，政府掌握的是政策資源，科技企業掌握數據，數據則由公民或消費者生產。因此，數字政府是政府、企業、公民共同參與和治理的過程，體現的是共建共享共治的合作治理的精神理念，當中尤其需要政府部門間的資訊共享與合作，化解資訊孤島和資訊鴻溝的問題。換言之，數字政府是一個跨部門治理、協同治理和多中心治理的過程，賦權賦能、相互對話、相互信任，是建設數字政府內在的文化要求。
數字政府是政府數據對社會、公眾開放的開放型政府。數字政府是數據驅動調整的政府。借助於資訊技術的利用，數字政府主張用數據對話、決策、服務和創新，致力形成公開透明的開放型政府。政府數據向社會公眾開放是施政透明度不斷提高的過程。政府通過數據開放，優化資源配置，不斷拓寬數據開放的範圍，提升數據開放的品質，同時也要保障數據安全，維護公民的個人資訊權利。
數字政府是需求導向、以公民為中心的回應型政府和服務型政府。數字政府堅持服務型政府的理念，通過再造政府流程，實現公民和使用者的便利化。數字化政府是“以用戶為核心”的互聯網思維在政府的引入和延伸。一直以來，以用戶為中心是互聯網思維的核心，即互聯網服務的提供者要奉行用戶至上的理念，並根據使用者的需求不斷調整和更新思維，為用戶提供便捷和高品質的服務。政府的數字化轉型意味着，政府將“互聯網+”的範圍擴展到各個領域，視公民為用戶，積極回應社會訴求，將公民的需求作為服務提供的導向。
數字政府是促使各個治理主體採取協作的方式提供無縫隙服務的整體型政府。整體型政府的理念和理論從根本上就是要杜絕和破解有無專業化分工所導致的部門主義和各自為政的問題。當前，整體型政府是西方行政改革的新趨向，澳大利亞、新西蘭等國家都進行了整體型政府的改革實踐，主要是針對部門主義、各自為政、政策不銜接等問題而產生的。整體型政府的理論邏輯是，實現公共政策的目標，關鍵是在不消除組織邊界本身的條件下跨過組織邊界進行協同活動的聯合工作。這種跨部門間的合作、協同與數字政府提倡的部門間資訊共享的要求不謀而合。因此，數字政府建設和整體型政府建設有着高度的一致性和契合性。
二、中國內地數字政府建設的基本經驗
最近幾年，中國內地的數字政府建設取得了良好的成績，形成自上而下統籌、機構改革先行的廣東模式，由點到面全面鋪開、流程再造先行的浙江模式，以及打造包容創新環境、產業發展先行的貴州模式等典型模式。這些為澳門探索和建立自身的數字政府提供了鮮活的素材和寶貴的經驗。
首先，地方政府特別是地方首長的主動性和重視程度對數字政府建設起了很大的作用。內地的實踐表明，地方政府越大程度地發揮了主動性能動性，數字政府建設就越能取得好成績。近年來，經濟發展並不佔優的貴州等地在數字政府建設上在全國處於領先地位，就很好地說明了這一點。正是由於二○一四年貴州省政府實行了發展大數據的戰略部署，全力打造“電子政務雲”，才讓貴州的數字政府建設走在了全國的前列，實現了緊緊依靠互聯網的“淘寶式”政務。在某種程度上看，數字政府的建設和數據共享需要採取“一把手”工程，需要地方主要黨政領導高度重視並親自把控和掛帥，才能更好的確保跨部門、跨組織的資訊共享。實際上，有些地方採取幹部考核管理的方式，把數據開放作為考核幹部績效的主要指標，倒逼地方政府推進資訊共享的過程。
第二，地方政府從管理向服務轉型，推行集約化的數據平台建設，讓公眾感受到整體化的政府而非部門化的政府。在打造整體政府理念的數字建設方面，廣東省的經驗尤其值得學習。近年來，廣東省不斷深化“一網通辦”，全面提升政府效能。廣東省以粵省事、粵商通、粵政易等移動政務為抓手，以數字化轉型為牽引打造整體整治的現代政府。通過“數字政府”改革，廣東省政府實現了政府由分散向整體轉變、由管理向服務轉變、由單向被動向雙向互動轉變、由各部門分管向多部門協同轉變。廣東省構築了統一的“數字政府”運營機構，形成管運分離、高度專業化的建設運營模式，形成互聯互通的“數字政府”大平台，從整體政府的視角大大完善和優化了一體化的政務服務體系。
第三，地方政府將“流程再造”、“政務流程創新”作為數字政府建設不可或缺的一部分。浙江省政府就充分意識到數字政府不僅僅是數字技術的創新，更是政務服務體系和流程的變革，把數字政府建設作為“治理理念創新+數字技術創新+政務流程創新+體制機制創新”的系統性變革。由此，浙江省數字政府的重心在於公共服務的數字化轉型，通過設立政務服務網一窗受理平台，加快推進“大數據+公共服務”，正在從“最多跑一次”向“一次都不用跑”邁進。在實踐之中，浙江省以面向公眾真實的精準供給為方向，着力公共服務的供給側結構性改革，建設健康醫療大數據中心、社保卡線上統一服務平台、綜合交通資訊平台、公共文化大數據中心，以大數據中心來引領和帶動回應的流程再造和創新。換言之，數字政府以數據化運營為核心，通過系統打通和數據協同，最終由表及裡完成整個政務流程的再造。
三、澳門數字政府建設的重點議題
二○二○年九月，澳門第2/2020號《電子政務》法律以及第24/2020號《電子政務施行細則》行政法規生效，為澳門數字政府的建設提供了法律基礎。《電子政務》法律生效之後，澳門特區政府圍繞電子證明、數碼證照、數碼化接待、電子通知等四大核心服務，推出“公共服務一戶通”，實現一系列公共服務的電子化。然而，相對於中國內地的數字政府建設已經進入全面提升階段，當前澳門數字政府的建設仍然處於初步發展的階段。澳門數字政府建設仍然任重道遠，需要認真借鑒相關地區的發展經驗，形成澳門數字政府的發展規劃和發展策略。從澳門實際情況出發，除了加強大數據的基建配套建設之外，當前澳門數字政府的建設應着眼於以下幾個方面的議題：
第一，突出數據治理的功能，形成統一的數據治理架構，實現公共數據資源的一體化管理。強化數據統一處理的工作，實現數據資源的統籌規劃、分類管理、整合共享，為政府各部門開展大數據分析應用提供數據支撐。通過構築統一的大數據平台，提升政府的資訊汲取和資訊處理能力，減少資訊噪音和雜音，鼓勵資訊的互動交流，帶動政務流程創新和再造。政府應以服務需求為導向，通過資訊資源和應用機制，提高數據使用效率，優化辦理流程，全面提升政府在數據提取、關聯、對比、篩選、融合等進行數據處理的效能，最終實現申請、審核、回饋的一站通辦。在這方面，內地不少省市都成立了專門的數字政府建設管理局或政務服務數據管理局。相比之下，澳門電子政務和數字政府建設的主責機構是行政公職局（具體為行政公職局的電子政務廳），其專門性、統一性有待加強，相應的職權和資源也應因數字政府的重要性而有所增強，才能為數字政府建設的數據聯網平台建設奠定堅實的組織基礎。
第二，從公共服務的供給側入手，瞄準資訊孤島和資訊煙囪問題，實現數據共享和業務協同，破除公共服務供給的部門主義，為市民提供整體化的、便捷的公共服務。和其他國家和地區一樣，政府部門間的數據互聯互通不充分是政府數字化轉型的突出癥結，各級政府和政府各部門資訊孤島的存在也是澳門數字政府建設的關鍵瓶頸。雖然《電子政務法》等法律法規的出台，明確了行政公職局為電子政務的責任主體，規定了行政公職局須確保公共部門之間的協調，並負責規劃、發展和推行電子政務活動，從而為打破部門間的資訊孤島提供了一定的法律基礎。但從實踐經驗來看，破除資訊孤島更多的是依託體制機制方面的制度創新，真正解決部門間“不敢共享、不願共享和不會共享”的問題。因此，在制度建設上，澳門應出台相關的政策來促進政府部門間的資訊共享。例如，明確政府部門資訊共享的權利、義務和責任，強化資訊共享的管理、協調、評價和監督問責，建立資訊共享的統一平台和標準等。
第三，關注電子公共服務可及性的問題，讓全體澳門居民享受高品質、便利性的服務，促進電子公共服務的平等化和精準化。根據有關學者的研究，公共服務可及性是指民眾享受符合自己需求的公共服務的難易程度，它是公共服務均等化的前提和基礎，是公共服務機會均等和結果均等的保障。公共服務可及性的衡量指標包括可獲得性、可接近性、可接受性、可適應性四個方面。其中，可獲得性是指公共服務體系所提供基本公共服務的種類、數量和品質能否滿足民眾的現實需求，可接近性是指公共服務體系所提供的基本公共服務能否滿足民眾利用的要求，可接受性主要是指公共服務機構提供的服務內容和服務過程能否滿足民眾的期待，可適應性主要指公共服務機構是否能根據公眾需求、消費習慣適時地調整基本公共服務範圍、內容和標準。電子公共服務的可獲得性依賴於作為服務供給方的政府供給責任的落實，可接近性需要政府全面考慮各個階層獲得服務的便利程度，可接受性要求政府在服務平等化的基礎上實現服務的個體化和精準化，可適應性則是保障電子公共服務的彈性和靈活性。為此，澳門特區政府可從以上四個指標來分析、掌握和改善澳門居民對公共服務的可及性情況，才能更好地促進居民對於數字政府建設的參與，提升居民對數字政府建設的滿意度。
第四，政府在數字化轉型中，在保障數據安全的基礎上，應切實保障數據收集的充足。數據安全是數字政府建設的前提和基本要求。數據安全主要指的是，政務資訊資源中包含個人隱私、政府機密資訊，需要在有效性、完整性、保密性和自主可控性上得到充分保障。應該講，澳門的數據安全有較為充分的法律保障。二○○五年的《澳門個人資料保護法》和二○一九年的《網絡安全法》，有效保障國家、社會的安全及利益和市民個人的隱私權。尤其是《澳門個人資料保護法》規定了個人資訊保護限制收集原則、目的特定原則、限制利用原則、數據品質原則和保存時限原則等五大原則，一定程度上使得政府在資訊收集和處理中受到一定的阻礙。因此，在澳門數字政府建設的過程中，應平衡好數據安全、個人隱私保護和數據資源充足幾個方面的關係，在保障數據安全、保護個人隱私的同時，也要防止數據資源不足的問題。
四、結 語
數字政府是我國國家治理能力現代化建設的重要抓手，也是推進與“一國兩制”相適應的特區政府治理體系和治理能力現代化的重要依託。目前，澳門在融入大灣區和祖國的過程中增強政府的公共服務和治理能力，很大程度上要依託於數字政府建設，縮小與大灣區政府在數字政府建設方面的差距。為此，澳門特區政府要高度重視和切實推進數字政府建設，培養公務人員特別是領導主管的數字化思維，建立整體化、一體化的政務服務平台，優化跨部門合作流程，切實保障數據安全和居民個人隱私，更為便利、平等、精準、貼心地為市民提供電子化公共服務。
澳門理工學院人文及社會科學高等
學校社會經濟與公共政策研究所
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