澳門財策分析：以百億抗疫基金援助為例

一、研究背景

自二○二○年一月起，澳門特區經濟受到新型冠狀病毒肺炎的影響，經濟急速下滑；全球及鄰近地區出入境管制措施使訪澳旅客人數急劇下跌，二○二○年一至二月入境澳門的旅客同比減少56.9%。博彩業作為澳門經濟的命脈，二○二○年三月幸運博彩毛收入僅為52.57億澳門元，同比減少79.7%，一月至三月累計博彩毛收入304.9億元，同比減少60%，其他經濟產業，如酒店、會展、零售、旅遊等行業亦受到嚴重的影響。同時，新型冠狀病毒在全球蔓延，影響全球社會經濟發展，各地政府紛紛推出相應的貨幣和財政政策，以應對經濟嚴重衰退。如美國採用降息、推動量化寬鬆計劃、購入國債，以及推出相應的經濟援助法案，以穩定市場信心。對於澳門而言，由於港元與美元掛鈎，澳門和香港貨幣之間的兌換匯率是固定的，特區政府難以通過貨幣政策調控澳門宏觀經濟。財政政策成為特區政府主要的調控和穩定的工具。

馬斯格雷夫(Richard A. Musgrave)提出財政職能理論，指出公共財政主要職能包括“資源配置”、“提供公共物品與服務”以及“維持總體經濟的穩定”。政府通過制定稅收政策獲取財政收入，並通過資源配置實現財富再分配、實現充分就業，以及物價穩定的政策目標。資源配置公平、效率是財富再分配的評估指標，失業率與通脹率則反映財政政策穩定經濟的效果。

特區政府為了“保就業，穩經濟，顧民生”，先後宣佈加大公共基建投資，並推出兩輪抗疫經濟援助措施，實施擴張性財政政策；政府預計應對疫情開支將超過500億元。第一輪經援措施包括兩項臨時性的援助計劃：“中小企業援助計劃”和“中小企業銀行貸款利息補貼計劃”；同時，政府推出第一輪《消費補貼計劃》，動用22億元給予全澳居民發放3,000元面值的電子消費卡。此外，再減免政府物業租金以及商戶、住戶的三個月水電費，預計開支為2.95億元。第二輪百億抗疫基金援助計劃由六大部分組成，包括《僱員援助款項計劃》、《從事自由職業者援助款項計劃》、《企業援助款項計劃》、《自由職業者銀行貸款利息補貼計劃》、《帶津培訓（技能提升及就業培訓計劃）》，以及《第二期消費補貼計劃》。百億抗疫基金的援助方案細節（下稱“百億抗疫基金”）備受社會關注。本文將根據上述財政職能理論，闡述百億抗疫基金援助方案的財政來源與原則體現，嘗試運用相關概念進行分析。

二、百億抗疫基金的財政來源與原則體現

百億抗疫基金的援助方案落實，有賴於特區政府積累的財政儲備。公共政策的有效落實和執行，有賴政府財政資源的投放；政府往往通過徵稅方式獲取財政收入。根據澳門基本法第106條，“澳門特區實行低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項”。基本法賦予市民相關的權利外，也給予市民履行義務的責任。除了幸運博彩收入，財政收入亦包括直接稅、間接稅、資產收入和行政性收費，直接稅當中的職業稅、所得補充稅和營業稅等徵稅方式，是特區政府對個人、開展工商活動實體進行徵稅，亦是市民、商號和相關機構履行公民義務的重要體現。亞當 · 斯密指出政府徵稅需符合公平、確實、便利和最少徵收成本原則，公平是指每個納稅人所繳付的稅款與其從政府提供的公共物品與服務滿意程度成正比例。百億抗疫基金援助對象主要以履行公民的稅務義務作標準，亦正是橫向公平原則的體現。下文將分析百億抗疫基金援助方案的細節。

三、百億抗疫基金內容與分析

3.1《僱員援助款項計劃》

《僱員援助款項計劃》的政策目標旨在維持僱員的生活水平，主要援助對象包括全職和兼職、且履行職業稅義務的在職僱員，包括二○一九年十二月三十一日仍在職且二○二○年一月至三月期間入職的人士，而且同一納稅人只能獲一次援助金額，預計受惠人數約26萬人；然而，此計劃援助對象不包括公共行政人員和二○一八年年薪約為72萬或以上的僱員。

由此可見，特區政府在推出此項援助時對受助對象有一定的考慮。按援助對象分析，澳門以博彩旅遊服務業為主，二○一九年文娛博彩及其他服務業人數約為97,000人、批發及零售業為41,600人，酒店及服務業為56,100人，上述僱員合共超過19萬人，其薪酬大多以基本報酬、佣金和分成組成。旅客數字大減的情況下，澳門銷售服務、餐飲等行業受到很大的影響，間接影響相關行業僱員的薪酬，而是次援助基本已涵蓋此部分群體。

豁免援助對象的界定方面亦有相當的理據。特區政府並未因為經濟急速下行、稅收大幅減少而推行減薪和裁員，故公共行政人員受到的經濟影響較一般私企僱員和自僱人士低；年薪較高之非公共行政人員之僱員，其月薪屬本澳較少人擁有之高薪酬，應對經濟下行風險的能力也相對大部分僱員高。而且，上述人士即將獲得二○一八年退稅，最高可達20,000元，這些人士對援助的需求相對較低。

另一方面，澳門職業稅以能力負擔說原則，實行累進稅制有助特區政府實行財富再分配；此計劃亦為二○二○年一月至三月離職人士提供援助，體現縱向公平原則。綜上而言，此項援助計劃具有廣泛受惠，同時務求合理分配公共財政資源的特性。

3.2《從事自由職業者援助款項計劃》及《自由職業者銀行貸款利息補貼計劃》

《從事自由職業者援助款項計劃》對街市攤位承租人及小販持牌人、三輪車持牌人、的士車主承租的駕駛員將發放10,000元援助；《自由職業者銀行貸款利息補貼計劃》則為職業稅第二組納稅人提供銀行貸款利息補貼。

上述援助對象是營業稅的納稅主體，根據第15/77/M號法律《核准營業稅章程》第8條第1款，凡從事任何的工商業活動，納稅人一般在開業可能日前30天申報營業稅；同時，營業稅具有年度登記的性質。因此亦反映上述援助對象持續履行了特區的稅務義務，三輪車持牌人、的士駕駛員主要以向旅客提供服務賺取收入，疫情下旅客數字大減，相對其他行業援助需求性較高。

另外，此計劃向職業稅第二組納稅人發放援助款項，職業稅第二組納稅人亦有義務繳納營業稅。上述納稅人主要為自由職業工作者，澳門現時有13,700名自由職業者，在新冠肺炎疫情下澳門經濟活動大減，自由職業工作者受到影響，由於其收入與工作量成正比，該組納稅人有一定的援助需求；銀行貸款利息補貼計劃則為其增加現金流，提升該組納稅人應對經濟下行的能力，資源配置具有一定的經濟效率。

3.3《企業援助款項計劃》

《企業援助款項計劃》按商號的僱員數目發放一次性援助，金額由15,000至200,000元。此計劃根據商號僱員數目，以累進方式決定援助金額，即僱員數目越多，企業援助金額越高。

根據第15/77/M號法律和第2/78/M號法律規定，商號開業前30天需要申報營業稅，並為其僱員申報職業稅。因此受援助的商號一般已履行稅務義務。企業僱員數目越多，企業經濟規模越大，納稅能力相對越高。能力負擔理論提倡納稅者所繳納稅款與其納稅能力相對應的情況下，僱員數量規模較大的商號履行稅務成本，即繳納稅款總額相對越高。此計劃在設定僱員上限和納稅人援助金額上限，體現縱向公平原則。

3.4《帶津培訓（技能提升及就業培訓計劃）》以及第二期消費補貼計劃

根據二○一九年十二月至二○二○年二月就業調查顯示，澳門失業人口較上一期（二○一九年十一月至二○二○年一月）增加700人。特區政府通過開辦培訓課程，提升澳門居民的職業技能。培訓受惠對象分別為失業人士和在職人士。失業人士可按現行規定申領為期三個月每日150元津助，接受培訓期間再獲6,656元補貼及獲安排就業轉介對接工作；在職人士的僱主亦獲發每人5,000元培訓津貼。此計劃有助穩定澳門就業市場，減少因疫情影響而導致失業率增加的幅度。

《第二期消費補貼計劃》的主要受惠對象為澳門居民，繼第一輪《消費補貼計劃》後，再向每名居民發放5,000元，即從五月至十二月每人每月1,000元，兩輪合計8,000元的消費卡。計劃旨在促進本地消費，通過消費乘數效應提振澳門經濟。《消費補貼計劃》間接提升了澳門居民可支配的收入，增加了居民自身消費預算約束(Budget Constraint)的規模，增強了居民消費能力。這種“收入效應”(Income Effect)將可能促使居民增加現時消費的數量。同時，第一輪《消費補貼計劃》設定了每日消費上限為300元，推測此項政策意圖是希望居民能分別到不同商戶消費，以便惠及更多的經營餐飲零售的中小企業。特區政府將根據第一輪消費卡的實施效果，制定第二輪刺激消費計劃的細則。《消費補貼計劃》間接促進財富再分配，為低收入的居民提供民生保障，同時能促進經濟復甦。 （上）

強 生