制度的溫度
制度，是社會得以有序運作的基本結構。從法律到契約，從文化到信仰，這一系列正式與非正式的制度構成了社會的規則網絡，規範着何者可為、何者不可為。政治學者道格拉斯 · 諾思(Douglass C. North)在其著作《制度、制度變遷與經濟成就》中指出，制度是“界定人類互動的遊戲規則”，它既能降低不確定性，也塑造了個體與群體的行動誘因。換言之，制度是社會穩定與持續發展的先決條件。
制度的功能與正面意義
制度的主要功能包括規範行為、維持秩序、促進公平、保障穩定與傳承價值。良好的制度構建，既能防止權力濫用與資源錯配，也讓社會行為具有可預測性，為個體的行為提供了安全感。當人們相信規則的公平性，才會願意投入時間、勞動與創造力。
哲學家約翰 · 羅爾斯(John Rawls)在《正義論》中指出，“制度的首要價值是正義”。公正透明的制度猶如社會的正向引導力，以明確的規則與公平的回饋，確保付出者有保障、努力者有回報、創新者有舞台，從而激發人們的動力與創意，讓社會在可預期的軌道上穩健發展。例如教育平等制度，使不同階層的子女都能憑才學改變命運；勞動保障制度則確立了公平交換與尊嚴勞動的環境。這些良制，使社會形成一種正向的激勵結構。
制度失靈的理論脈絡與社會現象
然而，制度的存在並不保證其有效。當制度與社會發展脫節、與民意需求不符或被權力俘獲時，便會出現“制度失靈”。此時制度雖在形式上存在，實際上卻無法達成規範、治理或激勵的功能，其理論依據可從下列幾個學術脈絡理解。
其一，官僚化與同型化。馬克斯 · 韋伯(Max Weber)的官僚體制理論指出，現代制度化過程的一大成就，是用理性程序取代人治式的隨意。制度能透過明確的權責分工與程序規範，保證“可預期性”與“一致性”，使社會免於專斷。然而，韋伯同時警告，制度過度理性化會讓人陷入“理性的鐵籠”，即人被規範所馴化，喪失價值判斷與創造力。後續的新制度主義學者迪馬吉歐(Paul Dimaggio)以及鮑威爾(Walter Powell)在一九八三年提出制度同型理論，組織往往為追求“合法性”而模仿他者，導致制度趨於一致、創新停滯。這種“同型化”雖能短期內維持穩定，卻削弱了組織對環境變化的適應能力。例如，當組織設立繁複的審批流程，意在防弊，但最終反而造成決策遲緩，形成“不求有功、但求無過”的制度文化，導致效率缺失。此類制度失靈屬於“程序性僵化”，即制度過於形式化，失去了以目標為導向的初衷。
其二，權力與利益俘獲。制度失靈的另一根源，在於權力結構的傾斜。公共選擇學派學者布坎南(James M. Buchanan)與塔洛克(Gordon Tullock)，在一九六二年共同出版著作《同意的計算》中指出，制度往往是利益集團或官僚群體基於利益最大化作出的選擇，當制度設計缺乏透明與制衡，政策制定就會偏向少數群體，而非社會公共利益。例如，政治家會根據選民的偏好和自己的政治利益來制定政策。此外，根據社會學者布迪爾(Pierre Bourdieu)於一九九○提出的文化再製理論，制度中潛藏着象徵性權力，它是一種透過“看似中立的程序”來再生產權力與階級的支配力量。象徵性權力的行使不依賴命令，而是藉由被社會普遍認可的象徵價值與“誤認”機制，將支配關係合理化。例如在組織中，當晉升與資源審批表面上遵循透明程序，實則取決於上級的主觀印象或關係運作時，象徵性權力便已發揮作用，下屬可能將這種基於偏好的決策，內化或誤認為是對“潛力”、“領導力”等正當標準的客觀評估，從而在不自覺中接受了這種權力關係。結果，本應保障公平的制度，反而轉變為鞏固既有權力結構與不平等的機制。這種結構性不公不僅侵蝕制度公信力，更會導致人才流失或消極“躺平”，最終抑制組織的創新與活力。
其三，信任崩解與文化斷層。哈伯瑪斯(Jürgen Habermas)認為，現代社會的制度應建立在“溝通理性”之上，也就是透過公開、平等的對話形成共識與正當性。他認為社會由系統與生活世界構成，前者以權力與金錢為媒介，運作於官僚體制與市場機制中，追求效率與結果；後者則建立在人們的語言互動、價值理解與文化共識之上，而制度是上述兩個層面的連接點，既要維持運作效率（系統的功能），又要回應社會共識與倫理期待（生活世界的正當性）。當制度過度追求效率與控制，被工具理性侵蝕時，便會出現哈伯瑪斯所謂的“生活世界的殖民化”，制度雖仍運行，卻喪失了社會認可與信任，導致正當性瓦解與制度失靈。當民眾不再相信制度能保障公平時，便依附權勢與人治，向人情、關係與利益交換這些非正式制度求存。最終，若制度無法反映社會成員共享的文化價值與倫理期待，便難以有效持續運行。
尋找制度的溫度
經典制度理論從韋伯、布坎南到哈伯瑪斯，皆不約而同指出：制度之所以能持續發揮效能，不僅依賴規範與架構，更取決於其是否能與人性互動。制度若失去反思能力與價值導向，將陷入“形式理性”的陷阱，逐漸偏離善治的初衷。要走出這一困局，制度改革必須從三個層面同步推進：其一，在制度設計上須確保開放性與參與度。奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)提出的多中心治理理論揭示，唯有讓公民、社區與多元組織共同參與決策，制度方能動態自我修正、重獲正當性與信任。
其二，需建立完善的權力制衡與透明問責機制。正如胡德(Christopher Hood)所言，效率與問責的平衡是現代治理的核心挑戰，而法治與資訊公開正是防止權力俘獲的制度保障。
其三，制度應具備學習性與彈性，允許合理的試錯與調整，賦予制度與時俱進的活力。
此外，制度的革新也離不開文化的支撐。道格拉斯(Mary Douglas)指出，“制度是文化思維的延伸”，在華人社會，儒家“禮以成法、法以達義”的理念，提醒我們制度既要正確，更要合乎情理。理性與人情若能並行，制度才能既守公正，又不失人心，真正成為社會共同體所信奉的價值基石。
歸根究底，制度是一份動態的社會契約。當制度變得冰冷、僵化、脫離現實，這份契約便名存實亡。我們今日社會所面臨的諸多困境，例如信任赤字、階層固化、創新動力不足等，其根源往往都能追溯至失靈的制度。改革之路從無坦途，唯有為制度重新注入溫度，讓它回歸服務於人、成就於人的初衷，方能激發社會的自我更新與集體活力，邁向真正意義上的“善治”。
陸 晴
